将健康融入所有政策——空间规划与城乡治理应对突发公共卫生事件的思考
导读
面对新型冠状病毒肺炎（NCP），既需要坚定信心，同心协力，共克时艰，也需要科学理性地分析思考本次疫情的方方面面。对于规划师而言，从专业角度对城市的规划、建设和管理进行反思，吸取疫情带来的教训，探索面向全面小康的健康、安全和可持续的人居环境，是义不容辞的责任。为此，我们开辟“规划师在行动”的专栏，诚邀专家学者建言献策。
本文字数：2220字
阅读时间：7分钟
作者 | 于一凡
同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师
2020年伊始，武汉爆发的新冠肺炎疫情使14亿中国人如临大敌，交通阻断、人员隔离、企业推迟复工、学校延迟开学，社会生活受到的影响之深、范围之广前所未有。疫情带来的严峻挑战不仅促使全社会深刻认识到公共健康的重要性，也引发了全社会对城市功能和建成环境的空前关注。其中备受诟病的问题包括：重点疫区的医疗服务应急能力不足，缺乏在非常状态下维持城市正常秩序、协调跨部门反应能力的成熟预案；非重点疫区的交通受阻、社区封闭，城市生产生活功能受到全面影响；区域层面控制疫情蔓延的措施一度表现得被动、滞后，对春运期间大量人流、物流缺乏有效疏导。痛定思痛，城市管理者和规划工作者需要及时反思并迅速采取行动，认识到将健康融入空间规划和城乡治理公共政策的重要性和紧迫性。
一、“将健康融入所有政策”（HiAP）
“将健康融入所有政策”（ Health in All Policies，简称HiAP）是2013年世界卫生组织（WHO）在第八届国际健康促进大会上提出的发展理念。其核心是基于人群健康和健康公平的原则，呼吁各国关注公共政策制定过程中的健康影响，倡导通过跨部门合作减少健康隐患。2018年8月，习近平总书记在全国卫生与健康大会上发表的重要讲话中也指出：
“将健康融入所有政策”是我国卫生与健康工作方针的重要内容，是推进“健康中国”建设、实现全民健康的重要手段。
空间规划和城乡治理作为公共政策，不仅需要全面理解“将健康融入所有政策”的发展方针，更需要将其作为重要的原则融入城乡发展、建设和治理的实践之中。本文参考2014年WHO颁布的《实施“将健康融入所有政策”的国家行动框架》，结合我国不同层次和不同类别的规划实践，归纳总结了以下六个方面的内容，供城市管理者和规划工作者参考。
二、 将健康融入规划的行动框架
1. 明确HiAP的价值，确定优先事项
首先，国土空间规划应在制度和政策层面明确涉及公共健康的战略性议题，如城市防灾减灾和卫生防疫规划布局、面对大型突发公共卫生事件或生化危机的应急安全预案等。其次，立足于公共卫生体系的专业视角，评估空间规划和城乡治理公共政策的健康影响，梳理影响（促进或制约）公共卫生安全的主要城乡要素和治理基础。再次，编制专项规划明确部署与公共卫生、全民健康相关的资源配置和空间安排，构建含区域-城市-社区的空间防疫网络体系。
2. 构建行动计划
根据各地区地理气候特点、社会经济发展水平等基底条件，在规划管理和实施层面落实HiAP。其中，提高城市应对突发公共卫生事件的行动包括（但不限于）：部署紧急状态下医疗扩容的空间资源和重要物资运输通道，结合疫情危害程度和发展阶段实施梯度隔离的空间策略，提升基础设施体系的防疫屏障和应急能力，提供紧急状态下区域层面人流、物流的情景化疏导预案等。与此同时，地方政府应统筹协调并落实执行HiAP所需的人力、物力、资金来源和责任人。
3. 构建保障体系
结合实施性规划落实公共卫生重大战略部署和各级国土空间规划的应急预案。结合详细规划和专项规划落实部门间的协作机制，重点协调部门间的关键权责和资源配置。建立自上而下、自下而上或横向组织机构来支持HiAP的实施。建立问责机制。规划管理和实施领域不仅要广泛宣传HiAP理念，也应从法律层面予以实施保障，并通过政府津贴等辅助手段加以鼓励。
4. 构建研究能力
在挑战、教训中不断学习和进步。本次疫情过后，城市在恢复生产生活秩序的过程中应广泛听取不同部门、行业的建议，反思自身存在的漏洞。重点疫区应全面收集各界人士和群众的观点与建议，在夯实自身防疫应急能力的同时，系统总结经验和教训。鼓励公共卫生、公共安全、环境、规划等相关领域开展跨学科研究，不断促进和完善HiAP的实践。
5. 监测、评估和报告
将健康融入空间规划和城乡治理公共政策的理念涉及规划编制、实施的各个环节，宜尽早构建适用于不同层次和类别规划的监测和评估体系，并确保将监测和评估贯穿于规划编制和实施的整个过程。动态识别健康风险主要存在的区域和脆弱人群，做出妥善安排。监测和评估过程中应保证信息发布的及时和透明，充分利用智慧城市技术平台构建数据共享、反应迅速的城乡治理能力。
6. 构建基层的行动能力
向城市和社区管理者、规划设计工作者提供防灾防疫和公共健康知识培训，帮助他们了解、并在实际工作中践行HiAP原则。通过对城镇、社区等基层管理人员和规划设计人员开展相关知识考核，促使他们掌握必要的知识和技能，构建基层的行动能力。
三、跨部门合作的重要性
HiAP的行动框架依赖于国家、地方的社会经济发展水平和跨部门协同的治理能力。根据WHO提出的HiAP行动框架，国家和地方应在公共卫生部门的基础上建设负责推进和实施HiAP的协调机构，并落实执行这一工作所需要的人力、财力和技术支持。本次新冠肺炎疫情爆发以后，重点疫区的部分城市出现了反应迟缓、权责不清、各部门补位联动迟滞等现象，加重了疫病造成的后果。面对惨痛的教训，我们应该领悟到：健康绝不仅仅是个人层面的问题，甚至不仅仅是一个社区、一座城市的问题，只有当整个社会以及各部门建立起统一的健康价值观，用政策手段形成合力，个人和群体的健康才能得到最大程度的保障。面对突发卫生公共事件，规划部门应与相关部门通力合作，从空间规划和城乡治理的角度提出可行的防控举措，为生命安全和公众健康提供环境福祉。
参考文献：
[1] World Health Organization. The Helsinki Statement on Health in All Policies [R]. Helsinki, Finland: World Health Organization. 2013
[2] Rudolph L, Caplan J, Ben-Moshe K, et al. Health in all policies: a guide for state and local governments [M]. Washington (DC): American Public Health Association, 2013
[3] Ollila E. Health in all policies: from rhetoric to action [J]. Scandinavian journal of public health, 2011, 39(6_suppl): 11-18
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